摘要：行政不作为会给公民、法人及其他组织的合法权益造成损害，其从本质上说属于违法侵权行为，国家理应承担赔偿责任。建立行政不作为国家赔偿责任制度是保护公民、法人和其他组织合法权益的需要，同时也是完善国家赔偿制度的需要，是推进现代行政法治建设的需要。我国现行法律虽然对行政不作为的国家赔偿责任尚无明确规定，从现行法律来看，行政不作为国家赔偿是公民宪法权利的保障，《国家赔偿法》和《行政诉讼法》也并未排除行政不作为赔偿责任，因此依据国家赔偿理论，应从立法上将行政不作为明确纳入国家赔偿的范围，完善行政不作为的国家赔偿责任。监狱服刑人员作为是一个特殊的群体，由于他们特殊的身份，使得人们常常忽略了对服刑人员的人身权的保护。监狱服刑人员在服刑期间遭受人身伤害的，服刑人员或其家属要求监狱管理部门承担国家赔偿责任的纠纷近年来明显增加。在监狱中，服刑人员在服刑期间遭受人身伤害的原因很多，本文以因监狱及其干警因不作为行为而导致服刑人员人身伤害，服刑人员提起国家赔偿，来分析行政机关及其工作人员不作为的国家赔偿。（本摘要共445字）

　　关键词：行政不作为  国家赔偿  违法   监狱  服刑人员

　　行政不作为是相对于行政作为而言的，属于行政行为的一种。行政不作为违法同样会给公民、法人及其他组织的合法权益造成损害，对此种行政不作为造成的损害，国家是否应当承担赔偿责任，从我国现行法律看，虽然尚无明确规定行政不作为的国家赔偿责任，但《国家赔偿法》及《行政诉讼法》均不排除行政不作为赔偿责任。《国家赔偿法》第2条规定:“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”而行政不作为正是行政主体违法行使职权产生的。同时，根据该法第3条、第4条有关行政赔偿范围的规定，行政主体及其工作人员在行使行政职权时的其他违法行为造成公民身体伤害或者死亡以及造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。这里的“其他违法行为”，是个保底条款，包括列举之外的其他所有违法行政职权的行为，自然包括行政不作为了。《行政诉讼法》同样不排除行政不作为赔偿责任。《行政诉讼法》第4条、第5条规定，公民、法人和其他组织认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的，或者申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，公民、法人和其他组织向人民法院提起行政诉讼的，人民法院应当受理。此外，《行政诉讼法》第67条规定:“公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员做出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿”。可见，根据《行政诉讼法》的规定，行政不作为侵犯行政相对人的合法权益造成损害的，国家应当进行赔偿。当然，并非任何的行政不作为，行政相对人都有权利要求国家赔偿，笔者认为，只有具有违法性的行政不作为才应该进行国家赔偿。下面笔者通过监狱管理机关的不作为违法致罪犯人身伤害的案件，来论述行政不作为国家赔偿责任的构成要件。

　　一、案情简述

　　2010年3月16日，甲监狱一监区组织服刑人员清除鱼池淤泥。中午就餐时，值勤民警在距离服刑人员集中就餐现场100米处的工具室就餐，田间记工服刑人员周某，命令未完成挑泥任务的李某、田某等十几名服刑人员站出队伍跪趴在地上，周某手持一根长约1米直径约0．03米的木棍（锄头柄）击打李某等十几名服刑人员的臀部，这些服刑人员被殴打后向值勤民警报告，未引起执勤民警的重视，下午仍让李某等十几名服刑人员参加劳动。3月19日李某感觉臀部疼痛，请假在监内休息，3月21日李某的父亲探监，李某将伤情告知其父亲，其父将李某被周某殴打的情况向甲监狱反映，甲监狱知情后即送李某去医院检查，检查结果为李某的臀部有骨折及组织坏死情况，立即进行了手术治疗。手术后，李某的受伤腿比另一条腿短3公分，造成伤残。[（1） 案例来源：中国法律信息网]（1）

　　二、案例分析

　　在此案中，即使监狱干警存在不作为行为，但是真正致李某伤害的是其他服刑人员周某，而不是监狱干警的不作为行为，因而监狱不应承担赔偿责任。但是李某致残的结果却与监狱干警的不作为有着密切的联系，因为监狱干警的不作为才使得李某的伤势没有得到及时的治疗而导致李某残疾的后果。所以对于李某可否提起国家赔偿存在不同观点。笔者认为李某可以向甲监狱要求其承担国家赔偿责任。

　　（一）监狱及其干警不作为行为是违法的。

　　所谓不作为违法是指行政机关或正处于履行行政机关职能过程中的行政机关工作人员,故意或过失地不履行行政法规定的作为义务,从而对行政管理关系造成侵害的行为是行政违法行为的一种。

　　要判断甲监狱干警的行为是否是违法的不作为。行政不作为与行政作为相对而言的，要确定二者之间的区分标准，有许多学者有不同的观点，我认同的观点是按照行为的意思表示和行为形式来划分行政作为与行政不作为，只要行政主体或工作人员消极的未有意思表示或未实施行政行为，即可视为行政不作为。[（2） 《行政侵权研究》王世涛著 中国人民公安大学出版社 2005年 177页]（2）行政不作为与行政作为一样，都存在着合法与违法的可能性，所以行政不作为也不必然是违法的。此案中李某要提起国家赔偿就应该要确定监狱干警的行为构成不作为侵权。只有当行政不作为违法是才构成行政侵权。显而易见，此案中的监狱干警的不作为是违法的，虽然服刑人员在监狱中是接受惩罚但是他们仍享有人身健康权，作为服刑人员的管理机关，监狱及其干警应该对服刑人员的人身权负有相应的义务。但是在李某向值班干警报告自己的伤势时，监狱干警采取不作为的行为没有履行其负有的义务，从而侵害了李某的权利造成了损害结果，所以甲监狱的行为是违法不作为。

　（二）监狱及其干警不作为侵权的国家赔偿责任。

　　在本案中的赔偿请求人是服刑人员，由于这一群体的特殊性使得很多人忽视了他们利益的保护。所以要求国家赔偿是对监狱服刑人员在监狱中受到侵害时的一种保障。对于本案中的情况有的人认为，侵权的主体是与李某同是服刑人员的周某，李某的伤势是由周某打伤的，所以应向侵权人周某要求赔偿，而监狱在此方面并无过错所以不用承担国家赔偿。对于这种观点我并不认同，虽然现行的《国家赔偿法》及1995年9月8日司法部发布的《司法行政机关行政赔偿、刑事赔偿办法》，都只是对监狱的作为行为导致服刑人员人身伤害或者死亡的，规定了应负国家赔偿责任，而对监狱的不作为行为导致服刑人员的人身伤害或者死亡的则没有作出规定，但同时也正因为《国家赔偿法》并没有将国家工作人员不作为违法所致损害排除于国家赔偿范围之外，所以《国家赔偿法》颁布后，有关部门才针对客观实际情况作出补充规定。1995年司法部颁布的《司法行政机关行政赔偿、刑事赔偿办法》对《国家赔偿法》第十五条的规定作了进一步的补充规定。《司法行政机关行政赔偿、刑事赔偿办法》第五条规定的“纵容他人殴打服刑人员”中“纵容”的行为，根据司法部的批复，是指：“负有直接监管责任的干警处于监管现场，明知他人殴打服刑人员，应当制止而没有制止的行为”。在此案中，李某的伤虽然是由同监狱的周某打伤的，但是在遭到殴打后李某曾向值勤狱警报告却未引起重视导致伤势未能及时得到良好的医治使李某的伤势恶化导致骨折及组织坏死，造成伤残。监狱中服刑人员虽因罪行而接受惩罚，但是仍然享有人身权，国家应该保护他们的人身安全与健康。所以，根据司法部的批复，监狱干警在知道李某遭受殴打后并没有依职权做出相应的处理，监狱的不作为行为导致服刑人员人身伤害或者死亡的，应属于国家赔偿的范围。

　　（三）监狱及其干警不作为侵权赔偿责任的构成要件

　　甲监狱干警的不作为行为是否构成行政侵权，李某能否要求国家赔偿？国家对行政不作为违法负赔偿责任，必须具备相应的条件，即构成要件，这是分清赔偿责任的关键问题。所以要符合以下的不作为赔偿责任的构成要件：

　　1. 行政主体所负有的行政作为义务。《监狱法》第七条规定：“罪犯的人格不受侮辱，其人身安全、合法财产和辩护、申诉、控告、检举以及其他未被依法剥夺或者限制的权利不受侵犯。”显然，服刑人员收监后，监狱负有确保服刑人员在监狱内的人身安全不受非法侵犯的义务。所以监狱及其干警员有法定的作为义务。李某、田某既然在监狱服刑，那么监狱就有责任确保其人身安全不受非法侵犯。作为专门的刑罚执行机关，监狱及其干警组织服刑人员出工，理应意识到服刑人员手中有劳动工具，有可能自伤或伤害别人。因此，组织服刑人员出工前，甲监狱及其干警应严格按照司法部等上级部门的规章精心组织，周密部署，制定应对突发事件的应急预案。只有在确保服刑人员人身安全的前提下，才能组织服刑人员出工；在劳动时应严密监视服刑人员的劳动，发现有异常情况，应及时处置，履行法定的作为义务。否则应承担不作为的法律责任。

　　2.行政不作为违法客观存在。行政赔偿责任的第一要件是被诉具体行政行为违法，而行政不作为都是违法的，因此只要确认行政不作为成立，则被诉具体行政行为的违法性也就得到了确认。行政不作为的成立需要满足以下三个条件：

（1）行政机关对相对人负有法定职责。这是认定行政不作为的首要条件，不具备此要件则行政不作为不成立，更谈不上行政赔偿责任。法定职责既可由具体法律规范明确规定，也可由法律原则和精神中推导而来。（2）行政机关履行法定职责应当采取作为方式。即以积极的方式作出特定行为。（3）行政机关没有作出特定行为。此案中，在服刑人员周某殴打其他服刑人员时，干警不仅没有及时发现或制止，甚至在这些服刑人员被殴打后向该值勤民警报告时，他对被殴打的服刑人员既没有及时组织进行体检，也没有采取任何其他措施，而是让他们继续参加劳动。显然，该民警没有尽到保护服刑人员人身安全的职责，存在明显的不作为行为。所以，监狱及其干警存在不作为违法行为客观存在。

　　3. 监狱及其干警的不作为行为使服刑人员遭受人身伤害。“有损害才有赔偿”，只有行政不作为行为对相对人造成了损害，才应当承担相应的赔偿责任。本案中，李某的臀部有骨折及组织坏死情况，立即进行了手术治疗。手术后，李某的受伤腿比另一条腿短3公分，造成伤残。[（3） 案例来源：中国法律信网]  

   （3）因李某受到人身伤害，所以其享有了主张国家赔偿的权利。

　　4、行政不作为违法与公民、法人和其他组织的实际损害之间有因果关系。

　　因果关系要件在不作为行政赔偿责任诸要件中，最容易产生分歧，因此，明确行政不作为与受害人损害后果之间的因果关系的确定标准，在实践中具有特别重要的意义。因果关系问题是个十分复杂的问题，国内外学者有不同的观点。在此案中，服刑人员遭受的身体伤害是由其他服刑人员的侵权行为直接造成的。所以，有人认为，上述案例中，即使监狱干警存在不作为行为，但是真正致李某、田某伤害的是其他服刑人员，而不是监狱干警的不作为行为，因而监狱不应承担赔偿责任。但是，对行政不作为引起赔偿责任的因果关系，不能简单从“外部条件”与“直接原因”来分析。“实践证明，人为地将‘条件’与‘原因’区别开来并非一种理想与现实的办法，对于确定侵权赔偿责任来说，造成损害的一切条件或要素都具有同等价值，因而都可以成为法律原因。[（4） 黄杰等：《国家赔偿法释义与讲座》，中国人民公安大学出版社1994年版，第113页。

]（4）

　　法律要求国家机关在某种情况下履行作为义务，来避免相对人的有害可能性向现实性转化（或帮助有利于相对人的可能性转化为现实性），如果当时条件下国家机关能够履行而不履行，导致危险状态变成现实危害，那不履行作为义务的行为就是危害结果产生的原因力。作为刑罚执行机关，监狱应该意识到高危人群的潜在危险，因此，为确保服刑人员的人身安全，监狱及其干警应时刻警惕并采取措施避免服刑人员相互伤害的情况发生。甲监狱为生产劳动之目的，忽视对服刑人员人身安全的保障，违法使用服刑人员管理服刑人员，其不作为行为正好给侵权人实施侵权以可乘之机，因此甲监狱的不作为行为是造成李某身体伤害原因。

　　　所以，在此案中不能简单的认为李某的伤害是由其他服刑人员造成的而认为不应由监狱承担国家赔偿责任，李某正是因为监狱及其干警的不作为而使其未及时获得应该的医治才使得伤势更加严重从而造成李某残疾的损害后果。可见，李某的损害与监狱的不作为存在因果关系。

　（四）行政不作为赔偿案件举证责任的分配 。

　　行政机关不作为也是一种具体行政行为，只不过是一种特殊表现形式的具体行政行为。但它既是具体行政行为，对其提起的行政诉讼，就必须遵循行政诉讼的一般举证规则。也就是说，在起诉被告不作为的行政诉讼中，被告对不作为行为的合法性负举证责任。作为被告的行政机关必须提供充分的证据和法律依据以证明其不作为行为的合法性，否则，承担败诉的法律后果。[（5） 人民法院报 ，作者：仇慎齐

]（5） 在本案中监狱应该承担举证责任，证明其没有不作为的行为。

　　（五）行政不作为国家赔偿责任的构建

　　通过立法将行政不作为明确纳入国家赔偿的范围，使行政不作为的国家赔偿有法可依。《国家赔偿法》第２条第１款规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”在实践中，因行政不作为给相对人造成损害的，由于法律没有明确规定可以取得国家赔偿，使得受害人的权利无法得到救济。侵权的行政机关及受理案件的人民法院在处理这类案件时往往无法可依，办案人员也无所适从，导致此类问题得不到妥善解决，受害人四处上访，影响来了社会的安定。应在《国家赔偿法》总则中明确规定行政不作为由国家负赔偿责任。可将《国家赔偿法》第2条第一款修改为“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权或不积极履行法定职责，致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。这样修改后国家赔偿的范围扩大到了包括违法行使职权或不积极履行法定职责的行政权行使的全领域。才外，在《国家赔偿法》行政赔偿范围中明确规定行政不作为的国家赔偿责任。可将《国家赔偿法》第4条增加一款，表述为:“因负有法定行政职责的行政机关及其工作人员不履行法定职责致使公民、法人和其他组织的合法权益受到损害，受害人有取得赔偿的权利”。这样就将行政不作为违法责任纳入到行政赔偿范围内，而且明确了这种赔偿责任是由于行政机关和其他工作人员不履行法定作为义务给相对人造成损害引起的，使行政不作为国家赔偿有法可依。

　　三、结论

　　综上所述，我认为李某可以向甲监狱提起国家赔偿。监狱及其干警存在不作为违法行为，同时监狱负有保障服刑人员人身安全的法定义务是监狱及其干警不作为违法的前提。甲监狱严重忽视了对服刑人员的安全保障，组织服刑人员出工不仅未经周密部署，而且劳动时违法使用服刑人员管理服刑人员。在服刑人员周某殴打其他服刑人员时，干警不仅没有及时发现或制止，甚至在这些服刑人员被殴打后向该值勤民警报告时，他对被殴打的服刑人员既没有及时组织进行体检，也没有采取任何其他措施，而是让他们继续参加劳动。显然，该民警没有尽到保护服刑人员人身安全的职责，存在明显的不作为行为，同时也是因为这种不作为给李某造成了损害，如果没有这种不作为行为，李某的损害必定不会发生，所以我认为这二者之间存在因果关系。由于此案的情况是符合上述要件的不作为侵权，同时在我国，要求监狱管理机关对其干警的不作为行为负赔偿责任有利于保护服刑人员的合法权益。若将违法的行政不作为排除于国家赔偿范围之外，则无异于纵容行政主体不履行职责，所以在此案中监狱应该承担国家赔偿责任。